grunt to ziemia - blog o tematyce inwestycyjnej

W umowach sprzedaży nieruchomości możemy znaleźć zapewnienie, że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. W praktyce niejednokrotnie okazuje się, jak ważne jest dokładne zweryfikowanie tej kwestii, ponieważ sąsiedztwo z drogą publiczną nie musi oznaczać, że prawnie taki dostęp jest zagwarantowany. Zapraszamy do lektury pierwszego z cyklu artykułów, w którym będziemy Państwu przybliżać wybrane zagrożenia związane z nabywaniem nieruchomości.

Sądy podkreślają, że dostęp do drogi publicznej powinien być faktyczny, prawny i realny¹. Faktyczny, czyli zapewniający możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Prawny, czyli wynikający z przepisów, czynności prawnej (np. umowy czy ustanowionej służebności przejazdu i przechodu) bądź orzeczenia sądowego. Realny, to znaczy możliwy do wyegzekwowania, a nie jedynie hipotetyczny – co łączy się silnie z posiadaniem ww. tytułu prawnego. Dostęp do drogi publicznej można zapewnić w sposób bezpośredni albo pośredni.

Dostęp bezpośredni

Nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jeżeli przylega do takiej drogi. W praktyce jednak, aby dostęp taki mógł być w pełni realizowany, konieczne jest zapewnienie nieruchomości  zjazdu, na którego lokalizację trzeba uzyskać zezwolenie. Należy więc w pierwszej kolejności zweryfikować, czy planowany przez nas zjazd w określonych warunkach jest w ogóle dopuszczalny, ponieważ przepisy wprowadzają w tym zakresie kilka ograniczeń. Może się bowiem okazać, że nasza nieruchomość formalnie posiada dostęp do drogi publicznej (przylega do niej), ale nie można tego dostępu w pełni realizować z uwagi na brak możliwości lokalizacji zjazdu, co może w praktyce oznaczać brak możliwości realizacji zaplanowanej inwestycji.

Odmowa zezwolenia na lokalizację zjazdu może nastąpić ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Od 21 września 2022 r. nie ma już podziału na zjazdy indywidualne i publiczne, a nowe rozporządzenie² posługuje się pojęciem zjazdu zwykłego (ponadto mamy jeszcze kategorie zjazdu technicznego i awaryjnego), i zawiera dość ogólne postanowienia co do sytuowania zjazdów, niemniej nadal organ musi mieć na uwadze, aby projektowany zjazd nie zagrażał bezpieczeństwu ruchu publicznego. W tym celu analizowane jest m.in. natężenie ruchu pojazdów, odległość zjazdu od skrzyżowania, zapewnienie widoczności na drogę, a także istnienie innych zjazdów w bliskim sąsiedztwie. Usytuowanie wyjazdu z drogi do obiektu i wjazdu na drogę w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania, może stanowić powód odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu³.

Zjazdu zwykłego nie projektuje się także z jezdni głównej drogi klasy A, SP lub GP (tj. autostrada, droga ekspresowa i droga główna ruchu przyspieszonego), z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach. Rozporządzenie wprowadziło definicję pojęcia „trudne warunki”, a zastosowanie przepisów odnoszących się do trudnych warunków wymaga pisemnego uzasadnienia potwierdzającego brak możliwości lub rażąco wysokie koszty zastosowania rozwiązania standardowego względem rozwiązania alternatywnego, które dołącza się do dokumentacji projektowej (na marginesie, ani to rozporządzenie, ani ustawa o drogach publicznych nie wskazują, co powinno się rozumieć pod pojęciem dokumentacji projektowej, ani nie rozstrzygają wprost, kto sporządza uzasadnienie tych trudnych warunków).

Pojawiają się tu też dwie istotne pułapki, które mogą zaskoczyć inwestorów. Po pierwsze, samo przeznaczenie danego obszaru drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną nie oznacza, że droga taka jest drogą publiczną, ponieważ zaliczenie danej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych nastąpić może dopiero w trybie wynikającym z ustawy o drogach publicznych. Po drugie – fakt, że gmina jest właścicielem nieruchomości w postaci drogi, nie jest równoznaczny z tym, że chodzi o drogę publiczną (na ogół ogólnodostępną), gdyż potoczne określenie „droga gminna” może rozmijać się z oficjalnym jej statusem⁴, i dość często chodzi o drogi wewnętrzne, o czym szerzej poniżej.

Dostęp pośredni

Pośredni dostęp do drogi publicznej można zapewnić poprzez drogę wewnętrzną (tzn. drogę, parking czy plac przeznaczony do ruchu pojazdów, które nie zostały zaszeregowane do żadnej z kategorii dróg publicznych, ale prowadzą do drogi publicznej) lub ustanowienie stosownej służebności gruntowej.

W kontekście drogi wewnętrznej szczególną wagę ma ustalenie jej statusu właścicielskiego, tj. czy należy ona do podmiotu prywatnego, czy do publicznego, np. gminy. W orzecznictwie można znaleźć poglądy, zgodnie z którymi posiadanie tytułu prawnego do drogi wewnętrznej nie jest konieczne⁵, niemniej dotyczą one zasadniczo wykazania takiego dostępu na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy. Na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę może okazać się, że organ odmówi wydania decyzji z powodu braku prawnego dostępu nieruchomości do drogi publicznej.

Oczywiście, ryzyko jest niższe gdy właścicielem drogi wewnętrznej jest podmiot publiczny, natomiast w przypadku nieruchomości stanowiących własność innych osób istnieje pogląd, że korzystanie z nich jest możliwe jedynie w oparciu o czynność prawną obejmującą taką zgodę w sposób wyraźny⁶. Przy czym zgoda udzielona w pisemnym oświadczeniu czy w umowie cywilnoprawnej nie zagwarantuje nam stabilności dostępu do drogi publicznej, bo co do zasady może zostać cofnięta czy też wypowiedziana.

Dopiero ustanowienie na takiej drodze wewnętrznej odpowiedniej służebności drogowej może sprawić, że dostęp nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej⁷, ponieważ w odróżnieniu od praw wynikających z umów służebność taka skuteczna jest wobec wszystkich oraz wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości, którą obciąża. Co więcej, służebność podlega ujawnieniu w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości władnącej, jak i w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości obciążonej. Ponadto służebność nie może zostać zniesiona z jakiegokolwiek powodu, a zniesienie służebności gruntowych następuje w trybie postępowania sądowego, chyba że ustawa przewiduje pozasądowy tryb zniesienia⁸.

Dostęp pośredni do drogi publicznej można zrealizować także nabywając udział w drodze wewnętrznej, która dostęp do drogi publicznej zapewnia.

W obu przypadkach (służebność lub udział w drodze wewnętrznej) jednak trzeba mieć na względzie, czy droga wewnętrzna spełnia warunki techniczne, jakie są potrzebne do zapewnienia naszej nieruchomości odpowiednich warunków komunikacyjnych. Jeżeli bowiem droga taka wymagać będzie przebudowy, sama służebność lub udział mogą się okazać niewystarczające do uzyskania pozwolenia na przebudowę takiej drogi, a w tym celu konieczne będzie uzyskanie stosownych zgód od jej właściciela (przy służebności) lub pozostałych współwłaścicieli (przy udziale). Przebudowa taka może być konieczna np. w celu dostosowania drogi do przepisów ochrony przeciwpożarowej.

Bezpieczeństwo pożarowe

W przypadku pewnych kategorii inwestycji wymagane jest uzgodnienie z rzeczoznawcą pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, jak również zapewnienie drogi pożarowej. Może okazać się, że mimo istnienia prawnego i faktycznego dostępu do drogi publicznej:

– droga, która miałaby docelowo pełnić rolę drogi pożarowej nie odpowiada wymogom przewidzianym przepisami pożarowymi, np. w zakresie parametrów czy poziomu nachylenia⁹, lub

– nie są spełnione wymogi techniczne dla inwestycji w zakresie ochrony przeciwpożarowej, w szczególności szerokość jezdni stanowiącej dojazd.

Planując nabycie danej nieruchomości warto zatem dokonać także dokładnej weryfikacji, czy projektowana inwestycja spełni wymogi bezpieczeństwa pożarowego, również w zakresie dostępu do drogi publicznej, aby zminimalizować ryzyko wstrzymania procedury dotyczącej wydania pozwolenia na budowę.

Autorzy:

Łukasz Dąbrowski – adwokat, partner zarządzający

Iwona Padzik – adwokat

Dąbrowski i Partnerzy Kancelaria Adwokacka sp. p.

Przypisy:

¹ Przykładowo: wyrok NSA z 14.07.2022 r., II OSK 2143/19, LEX nr 3501496.

² Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518).

³ Wyrok WSA w Łodzi z 7.09.2022 r., III SA/Łd 385/22, LEX nr 3405465.

⁴ Postanowienie WSA w Białymstoku z 5.04.2023 r., II SAB/Bk 12/23, LEX nr 3519281.

⁵ Np. wyrok WSA w Łodzi z 19.11.2021 r., II SA/Łd 405/21, LEX nr 3286576.

⁶ Wyrok WSA w Łodzi z 26.03.2021 r., II SA/Łd 901/20, LEX nr 3172308.

⁷ Wyrok WSA w Gdańsku z 18.04.2012 r., II SA/Gd 98/12, LEX nr 1145751.

⁸ J. Gudowski, J. Rudnicka, G. Rudnicki, S. Rudnicki [w:] J. Gudowski, J. Rudnicka, G. Rudnicki, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. II, Warszawa 2016, art. 294.

⁹ W szczególności, że zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 10.12.2019 r. (I OSK 1228/18, LEX nr 3437961) skorzystanie przez radę gminy z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu dotyczącym dróg publicznych.